在項目前期識別準備過程中,筆者建議,應全面識別政府承諾的全部支付責任。政府應基于識別出的政府各項風險及責任,包括直接付費或補貼、特定風險的承擔、政府配套投入等,估算所承諾的政府支付責任,并從社會經濟發展狀況、財力水平、整體負債及風險管理能力等角度,評判政府履約能力。

在這一階段,應強化物有所值評價和財政承受能力論證,將風險恰當轉移給社會資本,以激勵其發揮設計、建設、運營等優勢,將項目不確定性降到較低水平、提高公共服務效率。若未能全面測算政府各項支付責任和財政承受能力,將會影響到項目的可行性決策和優先排序,進而影響項目執行過程中的政府支付責任,甚至產生財政支付風險。

在社會資本采購過程中,筆者建議,應通過競爭性程序完善和明確政府承諾方案。采購過程中,通過公開、透明、充分的競爭,以發揮競爭程序對項目成本優化的作用。政府在談判過程中,充分激勵社會資本發揮主觀能動性,結合自身優勢對風險分配方案進行優化,相應調整、完善政府在項目中的承諾,以降低成本,提高項目效率。

該階段還需重點審查雙方合同內容與項目方案和兩評相比是否發生實質性變更,以免因配套投入改變、付款方案調整和風險分配變化等原因導致政府承諾變動,并影響政府支付責任。

此時,政府承諾和支付義務已基本確定,還應根據合同約定,應將政府對項目的年度支出責任納入預算管理、跨年度支出責任納入中期財政規劃,約束政府在項目全生命周期內的履約意愿和行為。

在項目執行過程中,筆者建議,應全面監控管理政府承諾和財政支付。執行過程中應從單個PPP項目和該地區全部PPP項目兩個層面進行監控和信息披露。對于單個項目,監控重點在于所提供公共服務的績效及政府根據合同按效履約情況,并及時披露相關信息確保公眾能了解公共服務的標準和水平。對于該地區全部PPP項目,信息披露的重點在于政府全部PPP項目的預算安排及實際的支付進度,讓相關方能全面掌握該政府的承諾責任和支付義務,此舉也能及時預警財政風險并采取針對性措施。

應特別注意的是,在執行過程中,若合同管理不善、外部客觀環境變化或內部政府執行效率下降,將會對項目的實施帶來不利影響,進而導致項目總成本增加,并有可能增加政府支付責任,政府應通過數據分析比對等,及時發現問題并積極糾偏。